Подробно рассмотрим что представляет собой «Статья 131 КАС РФ. Подача и условия принятия встречного административного искового заявления», а также ознакомимся с официальными комментариями к статье.
1. Принятие административного искового заявления в качестве встречного административного искового заявления допускается при выполнении одного из следующих условий:
1) между встречным и первоначальным административными исковыми заявлениями имеется взаимосвязь и их совместное рассмотрение приведет к более быстрому и правильному разрешению спора, возникшего из административных и иных публичных правоотношений;
2) удовлетворение встречного административного искового заявления исключает полностью или в части удовлетворение первоначального административного искового заявления;
3) встречное требование направлено к зачету первоначального требования.
2. До принятия судом первой инстанции судебного акта, которым завершается рассмотрение административного дела по существу, административный ответчик может предъявить административному истцу встречное административное исковое заявление для рассмотрения его совместно с первоначальным административным исковым заявлением.
3. Подача встречного административного искового заявления осуществляется по общим правилам предъявления административных исковых заявлений.
Комментарий к ст. 131 КАС РФ
1. Комментируемая статья, определяя правила подачи и условия принятия встречного административного искового заявления, по сути вводит в административный процесс (известную в цивилистическом процессе) конструкцию встречного административного иска.
Использованием института встречного административного иска достигаются самые разные цели. Во-первых, обеспечивается концентрация в рамках одного судебного дела нескольких встречных административных требований, что в целом явление положительное, поскольку исключает дробление правового конфликта. Во-вторых, совместное рассмотрение встречного и первоначального административных исков исключает вынесение противоречивых решений. В-третьих, сам по себе институт встречного административного иска обеспечивает справедливый баланс процессуальных прав административного истца и административного ответчика: последний может не только пассивно возражать против требований административного истца, но и сам предъявить к нему материально-правовые требования.
Итак, встречный административный иск — самостоятельное материально-правовое требование административного ответчика (ответчиков) к административному истцу (истцам), предъявленное в суд, рассматривающий первоначальный административный иск, для совместного рассмотрения с ним.
Совместное рассмотрение первоначального и встречного административных исков означает, что они рассматриваются в рамках одного судебного дела. Соответственно, судебное решение по такому делу должно содержать ответ как на первоначальные требования, так и на встречные (хотя ч. 6 ст. 180 КАС и не содержит специальной нормы, традиционно и в гражданском, и в арбитражном процессе при разрешении дела, в котором рассматривались первоначальный и встречный иски, выносится одно решение — см., например, ч. 5 ст. 170 АПК).
Отличия встречного административного иска от иных материально-правовых возражений административного ответчика выражаются, в частности, в следующем:
— встречный административный иск (равно как и первоначальный административный иск) должен быть рассмотрен в порядке административного судопроизводства, и, соответственно, суд обязан разрешить по существу материально-правовое требование по встречному административному иску, в то время как материально-правовое возражение не порождает самостоятельного производства, являясь лишь аргументом, который может быть учтен (в зависимости от обстоятельств дела) судом при вынесении решения по первоначальному административному иску;
— предъявление встречного административного иска детально регламентировано специальными процессуальными правилами (ч. 2 ст. 26 КАС, комментируемая статья), в то время как для остальных материально-правовых возражений особая правовая регламентация отсутствует (они могут излагаться в отзыве на административное исковое заявление, в устных и письменных заявлениях, ходатайствах и объяснениях административного ответчика, в апелляционной и кассационной жалобах и т.п.);
— если о своих материально-правовых возражениях административный ответчик вправе заявлять в любой стадии процесса, то хронологическая возможность предъявления встречного административного иска ограничена рамками рассмотрения административного дела в первой инстанции.
Встречный административный иск принимается судом при наличии хотя бы одного из условий:
1) если между встречным и первоначальным административными исковыми заявлениями имеется взаимосвязь и их совместное рассмотрение приведет к более быстрому и правильному разрешению спора, возникшего из административных и иных публичных правоотношений (п. 1 ч. 1 комментируемой статьи).
Это условие ориентировано на судебное усмотрение, поскольку отсутствие четких критериев «взаимной связи» позволяет суду принять к производству в качестве встречного любой другой административный иск.
Формально-логически взаимная связь между встречным и первоначальным административными исками присутствует как в случае, когда встречное требование направлено к зачету первоначального требования (п. 3 ч. 1 комментируемой статьи), так и в случае, когда удовлетворение встречного административного искового заявления исключает полностью или в части удовлетворение первоначального административного искового заявления (п. 2 ч. 1 данной статьи). Следовательно, в п. 1 ч. 1 анализируемой статьи речь идет о такой взаимной связи, которая не охватывается иными основаниями (условиями), предусмотренными ч. 1 названной статьи.
В то же время, как следует из буквального толкования комментируемой нормы, необходимо также, чтобы совместное рассмотрение первоначального и встречного административных исков привело к более быстрому и правильному разрешению спора, возникшего из административных и иных публичных правоотношений.
Полагаем, что указание на «более быстрое разрешение спора» не совсем удачно, — принятие к производству суда дополнительного (встречного) требования априори не может ускорить рассмотрение. К тому же весьма проблематично обосновать на стадии принятия встречного административного иска то, что судебное дело действительно будет рассмотрено более быстро. Можно предположить, что упоминание о «более быстром разрешении спора» относится к сравнению срока рассмотрения судебного дела, в котором рассматриваются первоначальный и встречный административные иски, с суммарными сроками рассмотрения дел, которые были бы возбуждены отдельно друг от друга по каждому из требований спорящих сторон.
Равным образом довольно сложно обосновать, как принятие встречного административного иска повлияет на «правильное рассмотрение дела». Полагаем, что данное положение закона следует воспринимать исключительно в контексте требования об исключении вынесения противоречивых судебных решений: ни на толкование правовой нормы, ни на установление фактических обстоятельств само по себе принятие встречного административного иска влияния не оказывает;
2) если удовлетворение встречного административного искового заявления исключает полностью или в части удовлетворение первоначального административного искового заявления (п. 2 ч. 1 комментируемой статьи).
Данная процессуальная формула позволяет административному ответчику по первоначальному административному иску, используя конструкцию иска о признании либо иска преобразовательного, по сути, нивелировать правовые основания первоначального административного иска. Например, контрольный орган обратился в суд с административным исковым заявлением о взыскании с физического лица денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций, а это лицо предъявило встречный административный иск о признании незаконным решения контрольного органа, на основании которого производится взыскание;
3) если встречное требование направлено к зачету первоначального требования (п. 3 ч. 1 комментируемой статьи).
Зачет понимается здесь как основание прекращения встречных однородных публичных требований. Пример данной конструкции содержится непосредственно в КАС: «Встречный административный иск о зачете излишне уплаченных ранее сумм, вытекающий из административных дел о взыскании обязательных платежей и санкций, предъявляется в суд по месту рассмотрения первоначального административного искового заявления» (ч. 2 ст. 26).
Необходимо отметить, что судебный зачет обладает определенной спецификой: при предъявлении встречного административного иска никакого «автоматического» признания первоначального административного иска не происходит. Собственно, само предъявление встречного административного иска (подача встречного административного искового заявления) не является основанием прекращения встречных обязательств сторон. Встречные обязательства (при условии их материально-правовой действительности) продолжают существовать во время судебного разбирательства и будут прекращены только на основании вступившего в законную силу судебного акта. Следовательно, даже предъявление встречного административного иска не мешает сторонам реализовать право на зачет, имеющееся у них по основаниям, установленным материальным законодательством.
Должен ли суд при принятии встречного административного иска проверять наличие условий для зачета (встречность, срочность и однородность публичных обязательств)? Должен ли он учитывать ограничения, установленные материальным законодательством для зачета? Как поступать ему в случаях, когда после принятия встречного административного иска выясняется, что встречные обязательства существуют, но сам зачет по действующему законодательству невозможен (например, имеется прямой запрет в норме материального права)?
КАС не содержит прямых ответов на данные вопросы. В то же время исходя из целей и задач стадии возбуждения административного дела можно сформулировать следующий подход. Поскольку законодатель упоминает о «направленности» к зачету, суд при принятии встречного административного искового заявления, не вдаваясь в выяснение вопроса о юридической действительности встречных обязательств, должен проверить по имеющимся в деле и дополнительно представленным административным истцом по встречному иску документам их встречность, срочность и однородность. Иной подход означал бы абсолютную свободу инициировать подачу в качестве встречного любого административного иска, требования по которому заведомо не могут быть зачтены с требованиями по первоначальному административному иску.
Что касается ограничений, установленных материальным законодательством для зачета, то здесь необходимо исходить из того, являются такие ограничения чисто материально-правовыми либо они сопряжены с ограничением права на предъявление административного иска.
В первом случае суд обязан возбудить производство по встречному административному иску. Возвращение встречного административного искового заявления в данном случае означало бы, что суд на стадии возбуждения судебного дела разрешает вопросы, относящиеся к существу материально-правового спора, что очевидно противоречит целям и задачам данной стадии.
Во втором случае суд обязан отказать в принятии административного искового заявления. Например, в соответствии с ч. 8 ст. 208 КАС по делам об оспаривании нормативных правовых актов судом не могут быть приняты встречные административные исковые требования. Поэтому если встречный административный иск будет заявлен в рамках указанного административного дела, то суд обязан будет отказать в принятии встречного административного искового заявления по п. 5 ч. 1 ст. 128 КАС.
Если после принятия встречного административного иска выясняется, что встречные обязательства существуют, но сам зачет действующим законодательством запрещен, суд обязан вынести решение, в котором будет указано на взыскание как по первоначальному, так и по встречному административному иску.
Обратим внимание, что после вынесения определения о принятии встречного административного искового заявления суд не вправе в последующем его по каким-либо основаниям возвратить. Даже если суд впоследствии обнаружил, что в норме материального права имеется запрет на проведение зачета, суд обязан рассмотреть предъявленное встречное административное требование (впрочем, до окончания производства в первой инстанции у суда имеется возможность выделить такое требование в отдельное производство — ч. 2 ст. 136 КАС).
2. Правом на предъявление встречного административного иска обладает административный ответчик по первоначальному иску. Если в деле участвуют несколько административных ответчиков (ст. 41 КАС), то каждый из них вправе самостоятельно предъявить встречный административный иск. При этом каждый из административных ответчиков при предъявлении встречного административного иска не связан позицией других административных ответчиков, что вытекает из смысла ч. 3 ст. 41 КАС. Не исключена также и возможность предъявления административными ответчиками совместного административного встречного иска.
Обладают ли правом предъявления административного встречного иска процессуальные истцы (прокурор, органы, организации и граждане, предъявившие административный иск в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, — ч. 1 ст. 39, ч. 2 ст. 40 КАС)? Полагаем, что обладают: установленное КАС общее процессуальное полномочие на предъявление административного иска включает в том числе и возможность предъявления такого его вида, как встречный иск. Поэтому при разрешении вопроса о том, соблюдено ли требование о субъектном составе спорящих сторон при предъявлении встречного административного иска, суд должен установить, является ли лицо, в интересах которого обратился процессуальный истец, административным ответчиком по первоначальному административному иску.
Заинтересованные лица правом на предъявление встречного административного иска не обладают (ч. 3 ст. 47 КАС).
Встречный административный иск может быть предъявлен только к так называемому материальному административному истцу. Если первоначальный административный иск был предъявлен процессуальным истцом (прокурором, органами, организациями и гражданами, предъявившими административный иск в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, — ч. 1 ст. 39, ч. 2 ст. 40 КАС), то встречный административный иск может быть предъявлен только к тем субъектам, в защиту прав и законных интересов которых они выступают.
Обратим внимание на законодательную неточность. Указание о возможности предъявления встречного административного иска до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, при буквальном толковании означает, что хронологически возможность предъявления встречного административного иска ограничена моментом принятия судебного решения (только оно разрешает спор по существу — ч. 1 ст. 175 КАС). Однако производство в суде первой инстанции может завершиться и на основании иных судебных актов. Поэтому положения ч. 2 комментируемой статьи следует толковать расширительно, исходя из того, что административные ответчики по первоначальному административному иску могут предъявить встречный административный иск до принятия:
а) либо судебного решения;
б) либо определения суда об оставлении административного искового заявления без рассмотрения;
в) либо определения суда о прекращении производства по административному делу.
Отмена вышестоящей судебной инстанцией судебного акта суда первой инстанции и направление ею дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции не препятствуют предъявлению встречного административного иска при новом рассмотрении дела в суде первой инстанции.
3. Указание в ч. 3 комментируемой статьи на то, что подача встречного административного искового заявления осуществляется по общим правилам предъявления административных исковых заявлений, означает необходимость соблюдения административным ответчиком всех формальных требований, установленных процессуальным законодательством (см. комментарий к ст. ст. 125, 126 КАС).
Единственная нормативно установленная особенность предъявления встречного административного иска состоит в том, что независимо от его подсудности он всегда предъявляется в суд по месту рассмотрения первоначального административного иска. К сожалению, законодатель допустил неточность, распространив данное правило только лишь на встречный административный иск о зачете излишне уплаченных ранее сумм (ч. 2 ст. 26 КАС). Никакого разумного объяснения такому особому вниманию именно к встречному административному иску о зачете излишне уплаченных ранее сумм нет. Не имеет никакого значения, по какому из оснований, установленных в ч. 1 комментируемой статьи, предъявлен встречный административный иск, — суть данной процессуальной конструкции состоит в том, что административный ответчик предъявляет встречное требование в уже возбужденном деле. Поэтому норму ч. 2 ст. 26 КАС следует толковать расширительно (подобно тому, как она изложена в арбитражном и гражданском процессах, — см. ч. 10 ст. 38 АПК, ч. 2 ст. 31 ГПК): встречный административный иск предъявляется в суд по месту рассмотрения первоначального административного иска.
Вместе с тем с практической точки зрения имеет смысл, во-первых, подаваемое административным ответчиком административное исковое заявление именовать «встречным», во-вторых, в самом встречном административном исковом заявлении кратко охарактеризовать существо и указать номер судебного дела, возбужденного на основании первоначального административного иска, в-третьих, сделать ссылку на наличие одного или нескольких оснований, предусмотренных ч. 1 комментируемой статьи, и, в-четвертых, в просительной части административного искового заявления заявить ходатайство о рассмотрении данного встречного административного иска совместно с первоначальным.
Обратим внимание, что право на подачу встречного административного искового заявления должно быть специально оговорено в доверенности (п. 3 ч. 2 ст. 56 КАС).
При соблюдении общих правил предъявления административных исков и при наличии хотя бы одного из оснований (условий), предусмотренных ч. 1 комментируемой статьи, суд обязан принять к производству встречное административное исковое заявление.
4. В КАС отсутствует норма, регламентирующая последующие (после предъявления встречного административного иска) действия суда. Полагаем, что такие действия (включая их процессуальное оформление) должны быть аналогичны действиям, совершаемым судом после принятия обычного административного искового заявления. Иначе говоря, суд обязан применять нормы о принятии административного искового заявления (ст. 127 КАС), об отказе в его принятии (ст. 128 КАС), о возвращении административного искового заявления (ст. 129 КАС) и об оставлении его без движения (ст. 130 КАС). Однако подобный подход не дает ответов на весьма важные вопросы: как должен поступать суд при отсутствии условий принятия, установленных в ч. 1 комментируемой статьи? Какой судебный акт при этом выносится? Какие правовые последствия он порождает?
Схожая норма в АПК предписывает в этом случае выносить определение о возвращении встречного иска (ч. 4 ст. 132). Пленум ВС РФ применительно к гражданскому судопроизводству упоминает об отказе в принятии встречного искового заявления.
Полагаем, что институт отказа в принятии здесь неприменим в принципе, поскольку отказ в принятии административного искового заявления связан с отсутствием права на предъявление административного иска либо с наличием судебного акта по тождественному административному иску (см. комментарий к ч. 1 ст. 128 КАС) и препятствует повторному обращению заявителя в суд с тождественным административным иском (ч. 3 ст. 128 КАС).
Допустима ли в данном случае аналогия процессуального закона, т.е. применение ч. 4 ст. 132 АПК? Полагаем, что указание в ч. 4 названной статьи на необходимость (при отсутствии условий принятия) выносить определение о возвращении по сути верно. Однако здесь надлежит учитывать следующее.
Если условия принятия, установленные в ч. 1 комментируемой статьи, отсутствуют и дело неподсудно данному суду, встречное административное исковое заявление должно быть безусловно возвращено по основаниям п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС. При этом возвращение встречного административного иска не препятствует предъявлению тождественного встречного административного иска (например, не исключено, что при изменении административным истцом предмета первоначального административного иска предъявление встречного административного иска будет удовлетворять одному из условий ч. 1 анализируемой статьи) либо предъявлению «обычного» административного иска для рассмотрения его в рамках самостоятельного дела.
Между тем такой подход был бы в принципе неверным в случаях, когда условия принятия, установленные в ч. 1 комментируемой статьи, отсутствуют, но само встречное административное исковое заявление подано с соблюдением общих правил предъявления административных исков и при этом административный иск подсуден тому суду, в который поступило встречное административное исковое заявление, вне зависимости от правила, установленного ч. 2 ст. 26 КАС. В подобной ситуации возвращение встречного административного иска (равно как и отказ в принятии) не только нарушало бы право на судебную защиту, но и могло бы создать препятствия для защиты права лица, подавшего ранее встречный административный иск. Поэтому полагаем, что суд должен вынести определение о принятии административного искового заявления (которое повлечет возбуждение самостоятельного производства, отдельного от производства по первоначальному административному иску).
5. Пленум ВС РФ применительно к гражданскому судопроизводству сформулировал следующее правило: «Определение об отказе в принятии встречного иска по мотивам отсутствия условий, предусмотренных статьей 138 ГПК РФ, обжалованию в суд апелляционной или кассационной инстанции не подлежит, поскольку не препятствует реализации права на обращение за судебной защитой путем предъявления самостоятельного иска и возбуждения по нему другого производства (статьи 331, 371 ГПК РФ)».
Полагаем, что подобный подход неприменим при толковании положений КАС.
Во-первых, определения об отказе в принятии и о возвращении встречного административного иска могут быть объектом самостоятельного обжалования, что вытекает из ч. 4 ст. 128 и ч. 4 ст. 129 КАС.
Во-вторых, объектом самостоятельного обжалования могут быть в том числе и определения о возвращении встречного административного иска по мотиву отсутствия условий, установленных в ч. 1 комментируемой статьи. Объясняется это тем, что предъявление встречного административного иска производится по общим правилам предъявления административных исков, а ч. 4 ст. 129 КАС прямо предусматривает право обжалования определения о возвращении административного искового заявления. Кроме того, КАС предусмотрено право обжаловать те определения, которые исключают возможность дальнейшего движения административного дела (ч. 1 ст. 202 КАС). Применительно к институту встречного административного иска определение о его возвращении должно рассматриваться как преграждающее дальнейшее движение дела (при этом под делом следует понимать производство, которое должно было быть возбуждено на основании встречного административного иска). То обстоятельство, что ответчик по первоначальному административному иску при возвращении встречного административного искового заявления не лишен права предъявить «обычный» административный иск, для разрешения вопроса о возможности обжалования значения иметь не должно: субъективное право инициировать новое судебное дело не влияет на пресекательный характер определения о возвращении встречного административного искового заявления.
6. Как суду поступать в случае, если к моменту рассмотрения жалобы на определение о возвращении встречного административного иска (определение об отказе в принятии встречного административного иска) производство в суде первой инстанции по первоначальному административному иску завершено (т.е. вынесено судебное решение, определение об оставлении административного искового заявления без рассмотрения или определение о прекращении производства по административному делу)?
Полагаем, что здесь можно сформулировать следующие подходы:
1) если после завершения производства в суде первой инстанции по первоначальному административному иску вышестоящая судебная инстанция, разрешая вопрос о законности и обоснованности вынесенного определения о возвращении (определения об отказе в принятии встречного административного иска), установит, что отсутствовали основания для возвращения (отказа) и встречный административный иск вне зависимости от правила, установленного ч. 2 ст. 26 КАС, подсуден тому суду, в который поступило встречное административное исковое заявление, это определение следует отменить и направить встречное административное исковое заявление как обычное административное исковое заявление для рассмотрения в суд первой инстанции.
В таком случае соблюдается одно из основных положений административного судопроизводства: если административное исковое заявление подано с соблюдением всех формальных требований (включая правило о подсудности), производство по нему должно быть возбуждено. Соответственно, лицу, подавшему встречный административный иск, не нужно будет подавать новое тождественное административное исковое заявление. Решение же по первоначальному административному иску может быть обжаловано самостоятельно;
2) если после завершения производства в суде первой инстанции по первоначальному административному иску вышестоящая судебная инстанция, разрешая вопрос о законности и обоснованности вынесенного определения об отказе в принятии встречного административного искового заявления, установит, что отсутствовали основания для отказа и встречный административный иск подсуден тому суду, в который поступило встречное административное исковое заявление, исключительно по основаниям ч. 2 ст. 26 КАС, это определение следует отменить и вынести определение о возвращении административного искового заявления по основаниям п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС;
3) если после завершения производства в суде первой инстанции по первоначальному административному иску вышестоящая судебная инстанция, разрешая вопрос о законности и обоснованности вынесенного определения о возвращении встречного административного искового заявления, установит, что отсутствовали основания для возвращения и встречный административный иск подсуден тому суду, в который поступило встречное исковое административное заявление, исключительно по основаниям ч. 2 ст. 26 КАС, это определение следует изменить, указав в качестве основания для возвращения п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС.
Вместе с тем считаем, что при проверке законности и обоснованности определения о возвращении встречного административного искового заявления (определения об отказе в принятии встречного административного искового заявления) вышестоящая судебная инстанция в любом случае не вправе устраняться от проверки наличия (отсутствия) условий, установленных в ч. 1 комментируемой статьи. Подобная проверка необходима для обеспечения реальной защиты процессуальных прав административного ответчика по первоначальному административному иску, который при обжаловании решения по такому иску сможет аргументированно ссылаться (как на одно из оснований для отмены) на допущенное процессуальное нарушение — необоснованное возвращение встречного административного искового заявления либо отказ в его принятии.
7. Прекращение производства по первоначальному административному иску либо оставление его без рассмотрения не влечет соответствующих правовых последствий для встречного административного иска — он должен быть рассмотрен даже несмотря на то, что отпали условия, предусмотренные ч. 1 комментируемой статьи. Данный вывод вытекает из того, что КАС не предусматривает возможности прекращения производства по делу по встречному административному иску либо оставления его без рассмотрения в связи с совершением аналогичных процессуальных действий по первоначальному административному иску.
Обязанность суда рассмотреть встречный административный иск сохраняется и в случае, если с прекращением производства по первоначальному административному иску либо оставлением его без рассмотрения встречный административный иск станет неподсуден данному суду. В этой ситуации отсутствуют основания для передачи дела в другой суд, так как на момент принятия встречного административного иска нарушения правил подсудности отсутствовали (и, следовательно, п. 2 ч. 2 ст. 27 КАС неприменим), а ч. 1 ст. 27 КАС прямо устанавливает, что административное дело, принятое судом к своему производству с соблюдением правил подсудности, должно быть разрешено им по существу, хотя бы в дальнейшем оно станет подсудным другому суду.
Изменение административным истцом по встречному административному иску основания или предмета встречного административного иска также не оказывает особого влияния на процессуальное правоотношение: оба административных иска должны быть рассмотрены по существу.
Если у Вас возникли вопросы, то вы всегда можете связаться с нами через форму обратной связи.