Мудрый законодатель начинает не с издания законов,
а с изучения их пригодности для данного общества.
Жан-Жак Руссо
В марте 2011 года Президентом РФ в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса». Особого внимания законопроект не привлек, несмотря на то что он затрагивает интересы большой группы лиц, начиная от собственников, владельцев объектов топливно-энергетического комплекса и заканчивая потребителями товаров и услуг ТЭК. Анализ содержания проекта позволяет утверждать, что он представляет собой образец законотворчества сомнительного качества. В проекте отсутствует концепция, четкая логичная структура, а его качество с точки зрения как юридической техники, так и собственно правовой науки является весьма низким. Можно предположить, что обозначенные недостатки объясняются спешкой при его подготовке и, возможно, стремлением обеспечить интересы определенной группы лиц, а также подверженностью группы авторов всеобщей истерии по поводу «глобальной террористической угрозы».
«Концептуальные» недостатки
Прежде всего следует обратить внимание на отсутствие надлежащих предпосылок к написанию законопроекта. Почему авторы проекта посчитали необходимым сформировать особый режим безопасности именно в отношении объектов ТЭК? Если верно предположение о том, что причиной этого является пристальное внимание к ним террористов, диверсантов, то непонятно, почему за пределами внимания остались все иные объекты, «традиционно» интересующие лиц такого рода. Отметим, что объекты ТЭК не входят в число самых «популярных» с точки зрения террористической угрозы.
Далее, вопреки содержанию ст. 1 проекта закона последний не содержит организационных и правовых основ обеспечения безопасности объектов ТЭК. Сказанное подтверждается структурой проекта закона, из которой не усматривается «основ регулирования» как таковых. Напротив, проект закона характеризует фрагментарный, казуистический подход к определению отдельных аспектов правового режима собственности на объекты ТЭК. По существу закон не о безопасности объектов ТЭК, а о самих объектах.
Авторы проекта закона тактично умолчали об экономических основах обеспечения безопасности и, более того, (весьма лицемерно) указали в финансово-экономическом обосновании, что «принятие федерального закона “О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса” не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета». Достаточно странное утверждение с учетом того, что борьба с терроризмом и диверсиями вряд ли возможна без финансовых вложений.
Отсутствие концепции законопроекта, комплексного подхода к обеспечению безопасности «привлекательных» для криминала объектов (пусть даже лишь некоторых из них), при добросовестном подходе к законодательной деятельности создаст большой объем работы аппарату Государственной Думы. Фактически законопроект необходимо переписать полностью. Однако, видимо, особого внимания ему уделять не планируется: 31 мая 2011 года он был принят в первом чтении с установлением срока представления поправок в 30 дней. За указанный срок написать адекватный по содержанию проект закона вряд ли удастся.
Основы проекта закона
Идентификация правовых основ обеспечения безопасности объектов ТЭК должна начинаться с определения отраслевой принадлежности соответствующего института. Авторы законопроекта этого не сделали. Не имея представления о том, нормы какой отраслевой принадлежности содержатся в проекте, авторы не имели и не могли иметь возможности соотнести его положения с актами более высокой или равной юридической силы. Между тем надлежащая отраслевая идентификация позволила бы разрешить многие противоречия, речь о которых пойдет далее, и исключить подавляющее большинство недостатков.
Несомненно, проект закона представляет собой комплексный нормативный акт, который содержит в себе нормы конституционного, административного и гражданского права, что предполагает необходимость соотнесения содержания проекта закона с правилами упомянутых отраслей права.
Соотношение с ГК РФ
В «пантеоне предпринимательских прав и свобод» гражданского права одно из главных мест занимают право собственности и свобода договора. К сожалению, приходится констатировать, что авторы проекта закона, видимо, имеют весьма смутное представление об указанных правовых конструкциях.
Безусловно, положения проекта закона, возлагающие на собственника объектов ТЭК ряд обязанностей, связанных с обеспечением «антитеррористической защищенности», являются ограничением гражданских прав и прежде всего права собственности. Они не только определяют суть бремени содержания имущества, но и указывают способ его несения (принятие специальных «оборонительных мер», заключение договоров со строго определенными лицами).
При этом базовые правила абз. 2 п. 2 ст. 1, п. 1 и п. 2 ст. 209 ГК РФ однозначно определяют, что всякое ограничение права собственности может быть введено исключительно на основании федерального закона, который будет четко определять:
- нормативное основание ограничения права собственности;
- порядок введения ограничения права собственности;
- вид ограничения права собственности с установлением его пределов.
Представляется, что проект закона не отвечает указанным требованиям. В частности, с учетом существования Федерального закона РФ «О противодействии терроризму» достаточно спорным представляется нормативное основание для ограничения права собственности в том виде и в той форме, в которых оно установлено проектом. Борьба с терроризмом и диверсиями силами частного собственника вряд ли согласуется с требованиями действующего законодательства.
Не выдерживает критики и порядок установления ограничения прав. По сути проект не содержит самого ограничения. Практически все нормы являются бланкетными и отсылают к подзаконным нормативным актам. По логике авторов проекта содержание ограничения права собственности будет определяться Правительством РФ, при этом основание для введения ограничения права будут определяться им же.
Подобный подход к формированию правового режима собственности как базовой категории гражданского оборота можно назвать по меньшей мере неадекватным. Правовой режим вещных прав и прежде всего права собственности всегда определялся и будет определяться исключительно федеральным законом. Формирование же правового режима собственности на основании подзаконных актов недопустимо и является грубейшим нарушением прав собственника.
Далее, проектом закона четко не определено содержание ограничения права собственности. В проекте есть только две нормы, которые позволяют идентифицировать ограничение прав: ст. 8, возлагающая на собственника обязанность по оформлению «паспорта безопасности», и ст. 9, номинирующая необходимость введения системы физической защиты.
Таким образом, прикрываясь ложной посылкой о возможности, допустимости и необходимости борьбы силами частного собственника с терроризмом и диверсиями, фактически предпринимается попытка ввести не основанное на законе ограничение гражданских прав, при этом способ введения такого ограничения избран некорректный.
Положения абз. 2 п. 2 ст. 1, п. 1 и п. 2 ст. 421 ГК РФ определяют, что граждане и юридические лица свободны в принятии решения о заключении договора и в выборе контрагента по договору. Ограничение свободы договора возможно исключительно на основании федерального закона и только при наличии действительной цели, при этом устанавливаемое ограничение должно быть соразмерным и разумным. Авторы проекта стремятся ввести ограничение (и делают это не совсем удачно) именно указанных составляющих свободы договора.
В статье 9 проекта закона содержится предписание собственнику, владельцу объектов ТЭК заключить договор на оказание охранных услуг. Однако прямо эта обязанность на указанных лиц не возложена, равно как не определен и механизм ее реализации. Еще более возмутительным является правило п. 4 ст. 9, которое предписывает заключить договор с конкретным лицом (!) – вневедомственной охраной МВД России или унитарным предприятием вневедомственной охраны. Дефектность подобного установления очевидна.
Следует обратить внимание, что ограничение свободы договора, предлагаемое ст. 9 проекта закона, по своей конструкции является единственным в своем роде. До настоящего времени законодательству России не было известно института обязательного заключения договора для потребителя (не для поставщика), причем с конкретным лицом.
Соотношение с законодательством о защите конкуренции
Рынок охранных услуг всегда был и будет конкурентным. В действующем законодательстве нет норм, которые бы предоставляли конкурентные преимущества на рынке охранных услуг.
Между тем ст. 9 проекта закона предусматривает установление монополии ведомственной охраны МВД России и вневедомственной охраны на оказание охранных услуг в отношении отдельных категорий объектов ТЭК.
Очевидно, что унитарное предприятие, в том числе и ведомственной охраны, применительно к требованиям п. 1 и п. 2 ст. 50, п. 1 ст. 113 ГК РФ, п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 2 Федерального закона РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» является коммерческой организацией, основной целью которой является извлечение прибыли. При этом правовой режим деятельности вневедомственной охраны МВД России в силу прямого указания ст. 26 Федерального закона «О ведомственной охране» определяется аналогично правовому режиму унитарного предприятия ведомственной охраны, то есть она так же имеет в качестве основной цели извлечение прибыли. Между тем унитарное предприятие ведомственной охраны, вневедомственная охрана МВД России с точки зрения закона ничем не лучше и не хуже любой иной коммерческой организации, которая осуществляет деятельность на конкурентном рынке охранных услуг. Очевидно, авторами законопроекта указанное обстоятельство было проигнорировано, они посчитали необходимым и допустимым предоставить монопольное положение конкретным лицам без достаточного к тому основания.
Думается, что на данный момент какие-либо объективных предпосылок к установлению монополии унитарных предприятий ведомственной охраны и полиции не имеется.
Соотношение с публичным правом
В силу п. «о» ст. 71 Конституции РФ к полномочиям РФ относится в том числе обеспечение безопасности.
С учетом указанного положения представляется несколько странной формулировка ст. 16 проекта закона, которая устанавливает, что финансирование мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности осуществляется за счет собственников, владельцев объектов ТЭК. Борьба с терроризмом и диверсиями – обязанность органов государственной власти и должна финансироваться за счет средств федерального бюджета.
Кроме того, следует учитывать, что подавляющее большинство собственников, владельцев объектов ТЭК осуществляют свою деятельность в условиях естественной монополии. Цены на товары и услуги субъектов естественных монополий подлежат государственному регулированию. Вся стоимость дополнительных издержек на обеспечении безопасности объектов будет включена в «экономически обоснованный тариф», что в конечном итоге все расходы на обеспечение безопасности возложит не на собственника или владельца объекта ТЭК, а на конечного потребителя – граждан России, которые фактически и будут финансировать осуществление функции государственной власти.
Вывод: проект закона подлежит существенной доработке. Хотелось бы верить, что при его подготовке к принятию во втором чтении недостатки будут устранены.
Реальные цели проекта
В заключение хотелось бы вернуться к обсуждению мотивов авторов законопроекта. В настоящее время «государственная охрана», представленная унитарными предприятиями ведомственной охраны и вневедомственной охраной МВД России, переживает не лучшие времена. Они не способны конкурировать с частными охранными организациями. Заинтересованность в сохранении «государственной охраны» неизбежно повлекла включение административного ресурса на самых различных уровнях власти.
Последний этап «скорой помощи» – «укол адреналина» в виде анализируемого проекта федерального закона агонизирующей системе охраны с государственным элементом может оказаться достаточно эффективным для реанимации такого пациента. Однако он может навредить другим – как собственно зарождающемуся свободному рынку охранных услуг, так и конечному потребителю. Возникает резонный вопрос: стоит ли спасать одного в ущерб многим?