Российская судебная система, будучи по своей сути бюрократической структурой, предполагает повышение качества работы только при том условии, что все новации будут учитывать эту особенность. Это означает последующее снижение роли судьи как личности и рост качества и согласованности всех элементов системы. Именно с этой позиции следует рассматривать предложения А.А. Иванова пересмотреть статус помощников судей.
Юридическая общественность в очередной раз была смущена инициативой Председателя ВАС РФ Антона Иванова. На этот раз на обсуждение был вынесен проект федерального закона от 04.05.2011, направленный на повышение эффективности судебной деятельности. В проекте предлагается:
- при оплате труда судей и работников аппарата учитывать нагрузку на них;
- провести ревизию шкалы госпошлины;
- провести эксперимент с судебным (процессуальным) запросом;
- расширить должностные полномочия помощников судей.
Сложно сказать, какая из новаций самая революционная, оценивать же их следует в системном единстве. Все они представляют собой не что иное как предложение застрявшему в позапрошлом веке общественному мнению посмотреть в лицо реалиям сегодняшнего дня. Арбитражная система в данном случае выступает в роли лаборатории, в которой происходит поиск образа будущей судебной деятельности, причем значение каждой новации «перешагивает» отраслевые рамки. Удачные решения в арбитражной системе – это лекало для будущего всей судебной системы России.
Если рассматривать судебную систему как единый организм, то следует признать, что она представляет собой огромную бюрократическую машину, которая нуждается в надлежащем судебном администрировании. Главный тезис, который в ближайшие годы надлежит имплантировать в общественное сознание, заключается в том, что суд – это целостный организм, и его развитие идет по пути дробления функций.
В свою очередь судебный акт является продуктом слаженно работающей системы, а не результатом творческого усилия одиночки. Конечно, творчество присутствует в судебной деятельности, но ему место скорее на том уровне, на котором идет борьба за единообразие судебной практики, а не на конвейере (первая, вторая, в меньшей степени третья инстанции), где необходима четко организованная работа всех подразделений. Сложившийся стиль работы таков, что судья вынужден «отбывать» время в судебном заседании, а сами судебные акты составляются помощниками судей. Обыватель же сегодня находится в плену иллюзии, что его дело рассматривает именно судья, а не суд как монолитная бюрократическая машина.
К сожалению, в исследованиях, посвященных судебной деятельности, по сей день не затронута проблема коллективного (а если более точно, то обезличенного) характера судопроизводства. Отметим, что в идеале при рассмотрении каждого случая должен быть подобран типичный алгоритм (правовая позиция), а если такого алгоритма нет, должен включаться механизм его выработки.
Именно исходя из вышесказанного и рассмотрим предложения Председателя ВАС РФ.
Арбитражная система выступает гарантом порядка и управляемости в финансовых отношениях. Остаточный и безразмерный характер компетенции судов общей юрисдикции влечет размытость и неопределенность ее целей. Стагнация и придание внешнего глянца – вот условия и задачи работы любого лица, задействованного в системе общей юрисдикции. Там отсутствуют ближайшие цели, а итоги работы подводятся так редко, что за графами статистических показателей уже невозможно различить частности и увидеть сложные процессуальные проблемы. Поэтому в системе судов общей юрисдикции нет необходимости в оперативном администрировании. Если в ней и есть администрирование, то осуществляется оно под девизом «не выносить сор из избы, а уж если факт получил огласку, то следует избавляться от человека».
Арбитражная система находится в состоянии поиска более эффективной модели судопроизводства. Именно с этим следует связывать борьбу за единообразие судебной практики, активизацию дискуссии о прецедентном праве, инициативу по введению процессуального запроса, попытки пересмотреть положение работников аппарата. В идеале каждый сложный правоприменительный вопрос должен получить такой ответ, чтобы он мог быть встроен в иерархию алгоритмов. Для достижения поставленных целей необходимы оперативность взаимодействия между уровнями судебной системы, отсутствие искажения указаний на нижних уровнях и четкость исполнения. Здесь чрезвычайно важны профессионализм работников и отсутствие текучки кадров.
Финансирование и администрирование
Судам изначально был навязан режим ограниченного финансирования. В СМИ с завидной регулярностью поднимается тема зарплат судей, однако их зарплаты, если так можно выразиться, – лишь внешний глянец, который скрывает проблему хронического недофинансирования судебной системы. На заре судебной реформы было принято решение, что основную работу делают именно судьи (а не иные работники аппарата судов), поэтому они были выделены в особую касту и их труд оплачивался достойно. В соответствии с данным подходом и проводилась в дальнейшем судебная реформа. Судопроизводство быстро эволюционирует, но подход сохраняется прежний. Усложнение организационной механики арбитражной системы предполагает его пересмотр, но это вопрос уже не юридический, а скорее идеологический.
Можно определить «ценность» должности исходя из такого параметра, как обеспечение занимающих ее лиц жильем самостоятельно.
Сегодня стало нормой, когда судью берут на новую должность при условии, что он уже обеспечил себя жильем, в то время как, например, в органах прокуратуры, исполнительной власти, полиции получение жилья вполне реально. Несмотря на то что федеральное законодательство обещает множество гарантий для работников аппарата судов, они остаются на одном из последних мест в очереди по распределению материальных ресурсов. Как же в таких условиях обеспечить максимальную работоспособность ведомства? Мотивировать людей работать может следующее:
- объемы финансирования (инфраструктура, зарплата, социальные гарантии);
- статус ведомства и должности;
- карьера в ведомстве;
- негативный эмоциональный фон.
Все эти параметры находятся во взаимосвязи и нельзя обойтись каким-то одним из них, как в шахматах нельзя долго продержаться, играя только одной фигурой. Пояснения требует только последний пункт (негативный эмоциональный фон – обязательный атрибут крупных ведомств). Именно он может служить хорошей мотивацией для работы в условиях дефицита материальных ресурсов. В зависимости от сложившихся обстоятельств выбирается тот уровень негативного эмоционального фона, который позволяет наиболее эффективно принуждать к труду. Так, в атмосфере иррационального страха перед возможной утратой всех материальных активов свои ведомство, должность воспринимаются как островок стабильности.
Все указанные мотивации в разном сочетании применяются в каждой крупной структуре, в частности, в судебной системе максимально используется каждая из них, что влечет риск утраты управляемости и снижение темпов реформирования.
Теперь рассмотрим еще один способ достижения стабильности работы ведомства при недостаточном финансировании. Речь идет о создании такой ситуации, когда зарплата лиц, занимающих близкие должности, отличается в разы. Цель – мотивировать человека прилагать все усилия для того, чтобы занять вышестоящую должность. Именно это можно наблюдать в системе общей юрисдикции. «Зарплатный разрыв» существует как между судьей и работником аппарата, так и между самими работниками аппарата.
С начала 2000-х годов в аппаратах судов были выделены должности руководителей отделов, оклады которых с некоторыми оговорками приближались к окладам судей. В плане администрирования это был правильный шаг, так как начальник отдела заинтересован в том, чтобы находить способы мотивировать своих коллег.
Равномерное распределение материальных ресурсов дало бы гораздо меньший эффект. Кроме того, методом индивидуального премирования возможно создание неформального лидера среди лиц, занимающих должности, не предполагающие по штату начальника (например, помощники судей или работающие в одном помещении мировые судьи). Среди них назначается ответственный, под которого выстраивается иерархия.
Итак, работники каждого подразделения создают стабильную модель, где есть свои надсмотрщики и исполнители, которые связаны друг с другом и находятся в единой пирамиде, обеспечивающей управляемость из центра. Это близко к принципу организации собачей упряжки: «Каждая упряжка – это маленькая стая со своей иерархической структурой, во главе которой стоит человек. Он управляет этой стаей через одного-двух вожаков. Один вожак умеет наилучшим образом выбрать дорогу, провести упряжку по тонкому льду, правильно сориентироваться среди торосов или в пургу. Другой вожак организует работу всех собак упряжки, бдительно следит, чтобы они работали в полную силу и подчинялись хозяину. Вожаки вовсе не обязаны сильнее всех тянуть потяг – главная их задача заставить упряжку работать даже тогда, когда собаки уже устали» (www.zooclub.ru/dogs/porod/304-3.shtml).
Парадокс человеческой психологии заключается в том, что в условиях недостаточного финансирования стабильность скорее достигается за счет нарастания диспропорции между доходами коллег, работающих внутри отдела (подразделения), нежели при равномерном распределении материальных ресурсов. Чем больше этот разрыв, тем дольше люди готовы напряженно работать, ожидая возможности продвинуться по карьерной лестнице.
Экстенсивный рост и его пределы
Описанный выше способ мотивации работает при наличии реальной, а не иллюзорной возможности карьерного роста.
Есть не до конца разрешенный вопрос об источнике кадров для занятия должности судей. Не отрицаем обоснованности мнения, согласно которому необходима особая процедура подбора кадров, однако надо понимать, что для судебной системы возможность назначать судей из работников аппарата судов является важным условием стабильности системы, внутренним ресурсом, от которого невозможно отказаться. Сегодня только при наличии перспективы занятия должности судьи можно сохранить профессиональных работников аппарата судов.
Долгие годы происходило экстенсивное разрастание судебной системы. Но проблема в том, что срок (рассматриваемый как барщина), необходимый для занятия должности судьи (5–10 лет), меньше того срока, в течение которого человек будет работать в должности судьи (15 лет и дольше).
Единственным выходом было постоянное увеличение ставок судей. В условиях бурного роста количества вакансий судей судебная система работала вполне ритмично. В 1998 году в России работало 15 тыс. судей (см.: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» / под ред. В.И. Радченко, В.П. Кашепова. М.: Инфра-М-Норма, 1998), в 2001 году – 17,5 тыс. (Козак Д. Суд в современном мире: проблемы и перспективы. Российская юстиция. 2001. № 9), в 2008 году штатная численность судей общей юрисдикции без арбитражных составила 30 594 (см. выступление Председателя ВС РФ В.М. Лебедева на съезде судей в 2008 году // www.ssrf.ru/ss_detale.php?id=827).
Рост шел и в арбитражной системе: согласно Федеральному закону от 28.05.2001 № 61-ФЗ «Об увеличении штатной численности судей и работников аппаратов арбитражных судов в Российской Федерации» на тот момент насчитывалось 3158 судей. Сегодня же их уже 4083 (ст. 8 Федерального закона от 13.12.2010 № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»). Полагаем, в настоящее время в России работают не менее 32 тыс. судей (https://news.rambler.ru/6706483). Таким образом, за 12 лет их количество возросло более чем в два раза.
При увеличении ставок судей достигается временная стабильность внутри ведомства, но при этом происходит еще большее расширение аппарата, что только усугубляет ситуацию. На сегодняшний день общая численность штатных работников аппарата судов составляет 66 251 единиц в системе общей юрисдикции (без мировой юстиции) и 11 555 в арбитражной системе. Также следует принять во внимание 6877 ставок в системе Судебного департамента (ст. 8 Закона № 357-ФЗ), работники которой также активно стремятся занять должность судьи. Если же учесть численность аппарата мировых судей, получается около 95 тыс. человек. И многие из них рассчитывают занять должность судьи, а без перспективы реализовать эти намерения просто уйдут из системы. Таким образом, «перепроизводство» кандидатов в судьи грозит сбоем в управляемости системой.
Сегодня предел экстенсивного роста уже достигнут. Наиболее остро невозможность дальнейшего экстенсивного роста ощущается в арбитражной системе. Она стоит на пороге отказа от модели, при которой должность работника аппарата суда является этапом, который следует пройти, чтобы занять должность судьи. Такая модель блокирует развитие арбитражной системы: текучка кадров на уровне аппарата судов нивелирует все новации. Необходимо переходить к более стабильной кадровой модели.
Новая модель судопроизводства
Несмотря на принятые перечисленные выше меры в судебной системе может произойти кризис. Критичным является то, что реформирование, которое происходит в арбитражной системе, требует постоянного повышения квалификации работников аппарата, а в идеале – перехода к ситуации, когда люди рассматривают свою должность как постоянную и не стремятся в обязательном порядке и как можно скорее перебраться в кресло судьи. Но приниженная роль судов во властной иерархии и вытекающее из этого недостаточное финансирование препятствует переходу к такой модели.
Такая ситуация наблюдается как в арбитражной системе, так и в системе общей юрисдикции. Разница в том, что система общей юрисдикции может позволить себе бесконечно долго снижать качество работы. Текучка работников аппарата судов хотя и сказывается на уровне работы всей системы, но острой проблемой не является.
В связи с реализацией методик, позволяющих увеличить срок, по истечении которого возможно претендовать на должность судьи, а особенно в связи с отсутствием необходимого количества вакансий судей за последние годы качественно поменялся состав аппарата судов. Если ранее там работали студенты, легко соглашающиеся на транзитный характер своей должности, то сегодня на должностях секретарей и помощников находятся люди около 30 лет и старше, зачастую семейные, с высшим образованием, иногда с научными степенями. Интенсивность их работы и вовлеченность в судопроизводство таковы, что по квалификации они ничем не отличаются, а нередко и превосходят судей.
С одной стороны, рост компетенции аппарата суда – несомненное благо, поскольку это позволяет доверить ему больший участок работы. С другой стороны, это повышает ожидания со стороны аппарата суда, которые пока остаются неоправданными.
На повестке дня стоит отказ от сакрализированной фигуры судьи и формирование образа суда как структуры, принимающей обезличенные решения. Классическим представлениям о стадийности судопроизводства не выжить. Правосудие приближается к программному алгоритму: происходит разделение функций при рассмотрении конкретного дела, а решение принимается не на одном уровне, в него по мере необходимости вовлекаются разные отделы и подразделения с разных уровней.
Любые реформы невозможны без социальной базы. Если мы говорим о судоустройстве, о реформировании представления о судебной деятельности как слаженно работающего и эффективного конвейера, то в первую очередь нужно одобрение целей реформирования внутри ведомства. Унитарный характер судебной деятельности предполагает диалог с законодателем, общество же в нем не участвует. Однако для такого диалога необходимы начальные условия. В первую очередь требуется способность судебной системы работать в условиях все большего дробления функций. Для этого нужен высокий профессиональный уровень кадров, что исключает быструю ротацию работников аппарата.
Очевидно, что судейский корпус зачастую консервативен и не желает кардинальных реформ. Сейчас этот консерватизм ограничивается институтом председателей, но в перспективе неизбежен поиск стабильной социальной базы.
Парадокс: судьи в основной массе не могут выступить в качестве таковой при грядущем реформировании судебной системы, так как это повлечет утрату их особого положения. С учетом целей судебной реформы и перспективы неизбежного пересмотра системы судебной деятельности идеальной социальной базой являются работники аппарата судов (судебные клерки). Формирование стабильного профессионального корпуса помощников судей – важнейшее условие для того, чтобы на законодательном уровне пересмотреть представления о судебной деятельности.