Земельный передел

0
54

Земельный переделС 1 июля 2011 года в полном объеме вступил в силу Федеральный закон от 29.12.2010 № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения», позволяющий в определенных случаях отбирать землю у собственника. Каковы будут основания для такой «экспроприации»? Благо это или вред для развития земельных отношений в России? Об этом и о многом другом рассказывает главный консультант Управления частного права Высшего Арбитражного Суда РФ Елена Леонидовна ПОВЕТКИНА.

— Елена Леонидовна, из текста Закона № 435-ФЗ следует, что сельскохозяйственные земли, которые не используются собственниками по назначению более трех лет, будут изыматься государством и продаваться с торгов. О каких землях идет речь?

— Для ответа на этот вопрос нужно обратиться к пункту 4 статьи 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в редакции, вступившей в силу с 1 июля 2011 года. Согласно ему «земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности».

С учетом закрепленного в российском законодательстве деления земель на категории в зависимости от их целевого назначения можно прийти к выводу, что в приведенной норме имеются в виду земельные участки, относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения, которой посвящена статья 77 ЗК РФ. В соответствии с пунктом 1 данной статьи землями сельхозназначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Следовательно, положения статьи 6 Закона об обороте земель формально не применимы к земельным участкам, находящимся в границах населенных пунктов (категория земель населенных пунктов), отнесенных в соответствии с градостроительными регламентами к территориальным зонам сельскохозяйственного использования. Вместе с тем в силу пункта 11 статьи 85 ЗК РФ земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах должны быть задействованы для ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

Полагаю, дискуссии вызовет также вопрос о том, распространяется ли статья 6 Закона об обороте земель на земельные участки, относящиеся к иным категориям земель, но предоставленные для «сельскохозяйственного производства» (земли промышленности, статья 87 ЗК РФ), «сельскохозяйственного использования» (земли транспорта – статья 90 ЗК РФ, земли обороны и безопасности – статья 93 ЗК РФ) или «ведения сельского хозяйства» (статья 38 ЛК РФ).

— Как узнать, к какой категории земель относится конкретный участок?

— Основным источником информации о категории земельного участка является государственный кадастр недвижимости, а также Единый реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, поскольку по действующему законодательству информация о категории земельного участка подлежит внесению в них. Если участок не поставлен на кадастровый учет и право на него не зарегистрировано, информацию о его категории можно почерпнуть из правоустанавливающих документов либо из решения органа местного самоуправления городского округа или муниципального района об отнесении участка к землям той или иной категории. Таким решением категория земельного участка, если она не определена, устанавливается в зависимости от цели использования, для которой участок предоставлялся. Об этом, в частности, говорится в пункте 4 статьи 14 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

— По каким признакам будет определяться нецелевое использование земли (например, если собственник не обрабатывает ее и ждет, когда она подорожает)?

— Законом об обороте земель в новой редакции изъятие предполагается при соблюдении некоторых условий:

  1. собственник земельного участка не использует его для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;
  2. период неиспользования длится три и более года подряд со дня возникновения права собственности на земельный участок.

При этом признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с ним деятельности в субъектах Федерации должны быть определены Правительством РФ.

Кроме того, согласно пункту 6 статьи 6 Закона об обороте земель принудительное изъятие у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения по данному основанию производится при условии неустранения фактов ненадлежащего использования участка после назначения административного наказания по статье 8.8 КоАП РФ.

Как представляется, введение нормы о том, что признаки неиспользования земельного участка по назначению должны быть установлены Правительством РФ, обусловлено сложностями доказывания факта отсутствия соответствующей деятельности на земельном участке (отрицательного факта). Сейчас суды, как правило, признают доказанным отсутствие сельскохозяйственной деятельности на земельном участке, когда в деле есть доказательства того, что участок захламлен, используется для иных нужд (для строительства объектов, не имеющих никакого отношения к сельскому хозяйству, для свалки бытового мусора…), зарос древесно-кустарниковой или сорной растительностью.

По-видимому, в указанном постановлении Правительства РФ должен содержаться перечень подобных обстоятельств, которые достаточно легко зафиксировать и привести в качестве доказательства отсутствия сельскохозяйственной деятельности на земельном участке. К сожалению, такое постановление на данный момент еще не издано.

— Кто занимается разработкой данного постановления?

— Еще 10 июня Председатель Правительства РФ Владимир Путин на пленарном заседании II Всероссийского форума сельских поселений дал распоряжение Минсельхозу поторопиться с подготовкой соответствующего документа, однако «воз и ныне там».

— Вы упомянули, что неиспользование земельного участка по назначению будет служить основанием для привлечения его собственника к ответственности и изъятия участка, только если это продолжалось три года и более…

— Это еще один проблемный момент. Арбитражная практика свидетельствует, что зачастую данное обстоятельство как раз и не удается доказать. Между тем значительным подспорьем в этом отношении могли бы и должны являться материалы государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, а также материалы проверок, осуществляемых в рамках государственного земельного контроля при условии регулярного проведения соответствующих мероприятий.

— Предположим, собственник не захочет использовать землю по назначению. Какова ее дальнейшая судьба?

— Если собственник земельного участка, привлеченный к административной ответственности за правонарушение по статье 8.8 КоАП РФ, не устранит его в срок, который предписан вынесенным одновременно с назначением административного наказания предупреждением, территориальный орган Россельхознадзора обязан направить материалы об этом в орган исполнительной власти субъекта РФ. Последний вправе обратиться в суд с требованием об изъятии такого земельного участка и о его продаже с публичных торгов в связи с неиспользованием. Суд в свою очередь проверит наличие оснований для изъятия земельного участка у собственника, то есть имело ли место неиспользование земельного участка в течение трех и более лет, привлечено ли лицо к административной ответственности, вынесено ли предупреждение, доказан ли факт его неисполнения.

— Может ли суд, рассматривающий дело об изъятии земельного участка, прийти к выводу, что его неиспользование в течение трехлетнего срока не доказано?

— По моему мнению, существует вероятность того, что суд придет к подобному заключению, хотя владелец участка привлечен к административной ответственности за соответствующее правонарушение, постановление административного органа о привлечении к ответственности не оспорено или даже оспаривалось, но безуспешно (то есть суд в другом деле отказал в признании данного постановления незаконным).

С одной стороны, постановление по делу об административном правонарушении – лишь одно из доказательств, которое суд оценивает наряду с иными. С другой – такой вывод суда может рассматриваться как констатация незаконности постановления административного органа вне предусмотренной процессуальным законодательством процедуры его обжалования. Судебный же акт по делу об оспаривании постановления административного органа в силу статьи 69 АПК РФ не является преюдициальным в деле об изъятии земельного участка, поскольку исполнительный орган субъекта РФ, как правило, в делах первой категории не участвует. Эта проблема давно известна нашим процессуалистам, но она вряд ли может быть в ближайшее время однозначно решена.

Как видно из практики разрешения арбитражными судами споров о принудительном прекращении ограниченных вещных прав на государственные и муниципальные земельные участки на основании статьи 54 ЗК РФ, сложности возникают также и с доказыванием продолжившегося после назначения административного наказания неиспользования земли по назначению.

Если же в результате рассмотрения такого во всех отношениях непростого дела суд придет к выводу о наличии оснований для принудительного изъятия земельного участка у его собственника и вынесет положительное решение, участок может быть продан органом исполнительной власти субъекта РФ с публичных торгов.

— Не кажется ли Вам странным, что проведение торгов возлагается не на судебного пристава-исполнителя, а на орган исполнительной власти субъекта РФ?

— Интересный вопрос. Закон об обороте земель говорит о том, что орган исполнительной власти субъекта РФ проводит публичные торги в порядке, установленном гражданским законодательством. В то же время из пункта 6 статьи 447 ГК РФ вытекает, что публичные торги проводятся для исполнения решения суда и гражданское законодательство применяется к ним лишь в том случае, если иного регулирования не содержится в законодательстве процессуальном.

На мой взгляд, логичнее проведение данных торгов судебным приставом-исполнителем. Для этого было бы достаточно внесения небольших изменений в законодательство об исполнительном производстве либо упоминания в Законе об обороте земель о том, что судебное решение об изъятии земельного участка исполняется путем его продажи на торгах в порядке, закрепленном Федеральным законом «Об исполнительном производстве» для обращения взыскания на имущество должника, с особенностями, прописанными в Законе об обороте земель.

Сегодня же получается, что, с одной стороны, проведение подобных публичных торгов не регулируется законодательством об исполнительном производстве с его правилами об оценке имущества, на которое обращается взыскание. С другой – в Законе об обороте земель нормы о таких торгах крайне лаконичны, а гражданское законодательство не учитывает специфики их проведения.

Сложившаяся ситуация способна негативно сказаться на правах заинтересованных лиц: собственника земельного участка, которому выплачиваются вырученные от его продажи деньги, а также лиц, заинтересованных в его покупке. Это может отразиться и на стабильности заключенных по результатам торгов сделок, поскольку исходя из статьи 449 ГК РФ нарушение порядка проведения торгов служит основанием для признания их недействительными, что влечет недействительность заключенного по их результатам договора.

— Как новые правила повлияют на дачников? Ведь многие дачные поселки расположены на землях сельхозназначения…

— В принципе, поправки в Закон об обороте земель не должны каким-либо образом подействовать на дачников, поскольку в силу пункта 1 статьи 1 Закона он «не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства».

Возможность предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения для дачного строительства оговорена в статье 81 ЗК РФ. Следовательно, если такой участок предоставлен для дачного строительства и используется как дачный участок на основании положений Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», то нельзя сделать вывод, что он не используется в соответствии с целевым назначением.

Если же он используется по иному назначению, например для строительства промышленного объекта или многоквартирного жилого дома, то есть в противоречие с его целевым (сельскохозяйственным) назначением, может встать вопрос об изъятии такого земельного участка на основании статьи 285 ГК РФ. Однако дела, связанные с применением данной нормы, единичны (по крайней мере в судебной практике).

— Елена Леонидовна, Вы считаете урегулирование вопроса о порядке изъятия земли положительным моментом?

— Cтоль краткий обзор регулирования не позволяет сделать однозначный вывод, что цель совершенствования законодательства об обороте таких участков достигнута. Тем не менее, само по себе привлечение внимания к данной теме и возможная активизация в связи с изменением законодательства деятельности органов Россельхознадзора, на мой взгляд, представляют ценность. Ведь изъятие у нерадивого собственника земельного участка, который может и должен использоваться в сельскохозяйственных целях, безусловно, следует считать справедливым и отвечающим принципу баланса частных и публичных интересов.

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ

Please enter your comment!
Please enter your name here

*

code