Ситуация, складывающаяся на алкогольном рынке в связи с перелицензированием производителей спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, грозит обернуться коллапсом, по масштабам сравнимым с последствиями введения в действие ЕГАИС в 2006 году. Между тем поправки в Закон о госрегулировании алкоголя, уже принятые в первом чтении под лозунгом борьбы за совершенствование законодательства в этой сфере, только усугубляют проблему, легализуя уже имеющиеся незаконные ограничения к доступу на данный рынок.
В 2011 году более 500 производителей спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции должны пройти процедуру получения новых лицензий в связи с истечением срока действия ранее выданных. Однако отказы лицензирующего органа – Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка (Росалкогольрегулирование, РАР) вынуждают многих из них останавливать производство.
Суды в основном поддерживают производителей, но судебная защита в этом случае малоэффективна: арбитражный процесс в совокупности с последующим оформлением лицензии может занять почти год. А убытки, причиненные незаконным отказом в выдаче лицензии, в полном объеме компенсированы не будут. Ведь правовой механизм полного возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями, бездействием и решениями органов государственной власти и их должностных лиц, в настоящее время на практике не работает. Компаниям остается рассчитывать лишь на символическое возмещение вреда в виде расходов на судебную защиту, которое не покрывает реальные издержки бизнеса на преодоление административных барьеров, прямые потери от остановки производственного процесса и неполученную выгоду.
Такая ситуация ставит предприятия в коррупционную зависимость от действий или бездействия чиновников РАР.
Основания для отказа: перечень не ограничен
Наличие у РАР одновременно функций нормативного регулирования, лицензирования и государственного контроля с применением мер административного принуждения по его результатам создает предпосылки для административного произвола. Отказывая в выдаче лицензий, ведомство предъявляет к производителям требования, не предусмотренные законодательством.
Порядок выдачи лицензий на производство спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, как и всех других лицензий в сфере оборота алкоголя, закреплен ст. 19 Федерального закона от 22.11.95 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (Закон). Однако по объективным причинам одна статья Закона не может урегулировать весь процесс выдачи лицензии, и это подтверждает практика.
Например, п. 15 ст. 19 Закона определено, что «лицензирующий орган до принятия решения о выдаче лицензии вправе провести обследование организации на соответствие установленным настоящим Федеральным законом лицензионным требованиям».
Практика показывает, что Росалкогольрегулирование отказывает в выдаче лицензий именно по итогам обследования предприятия, претендующего на ее получение, без учета его возражений, без предоставления возможности устранить найденные устранимые нарушения. Для получения лицензии необходимо обратиться в РАР с повторным заявлением, которое будет рассмотрено в том же порядке, и так до бесконечности.
Статья 19 не определяет основания и порядок проведения обследования, порядок оформления его результатов, не устанавливает право на представление возражений на акты по результатам обследования, порядок рассмотрения этих возражений. Все перечисленное осуществляется должностными лицами РАР по ими же закрепленным субъективным правилам, которые не регламентированы ни в одном нормативном правовом акте.
В течение двух лет существования РАР и до сегодняшнего дня вопросы порядка лицензирования производителей урегулированы Приказом Минфина России от 10.10.2008 № 111н (на его основании действовала ФНС России), который до настоящего момента не отменен, но и фактически не применяется, а также отдельными приказами РАР.
В частности, Порядок хранения федеральных специальных марок в организациях, утвержденный Приказом Росалкогольрегулирования от 30.04.2010 № 31н, предусматривает оборудование внутренней двери помещения для хранения специальных марок специальным окошком для проведения операций. Нарушение данного порядка признается должностными лицами РАР основанием для отказа в выдаче лицензии. Однако в Законе о подобном основании для отказа в выдаче лицензии не говорится.
Другой пример. Должностными лицами РАР ограничен срок для подачи документов на получение новой лицензии не ранее, чем за 18 дней до истечения срока действия старой лицензии (Законом срок для подачи документов на получение новой лицензии не ограничен). В результате деятельность предприятия в любом случае будет вынужденно приостановлена до получения новой лицензии, поскольку оговоренный Законом срок решения вопроса о выдаче лицензии составляет 30 дней (п. 7 ст. 19), то есть фактически значительно больше, чем срок заблаговременного обращения за новой лицензией до истечения срока действия предыдущей.
Таким образом, сегодня отсутствуют конкретные и понятные правила лицензирования производителей и лиц, занимающихся оборотом спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции. Есть возможность неограниченного подзаконного регулирования порядка лицензирования и широкая сфера административного усмотрения должностных лиц РАР при решении вопроса о лицензировании.
На сайте Росалкогольрегулирования 11 апреля 2011 года размещен проект Приказа об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка государственной услуги по осуществлению лицензирования в соответствии с законодательством Российской Федерации деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Им определяется порядок выдачи и переоформления лицензий для участников алкогольного рынка, при этом фиксируется фактически применяемый РАР порядок лицензирования, разработанный с существенными нарушениями Закона.
Пункт 9 ст. 19 Закона в действующей редакции содержит следующий перечень оснований, по которым в выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции может быть отказано:
- при выявлении в представленных документах недостоверной или искаженной информации;
- в случае нарушения требований ст. 8 Закона «Обязанности организаций, использующих оборудование для производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;
- если у организации имеется задолженность по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов за нарушение законодательства РФ о налогах и сборах и такая задолженность подтверждена справкой налогового органа в форме электронного документа, полученной по запросу лицензирующего органа;
- в случае несоответствия организации иным установленным Законом лицензионным требованиям.
Практика применения данного пункта Закона и простое его прочтение (особенно первое и четвертое основания) очевидно свидетельствуют о том, что перечисленные в Законе причины отказа в выдаче лицензий сформулированы рамочно и неопределенно, что позволяет должностным лицам РАР толковать их неограниченно расширительно. Это создает возможности для применения ими «индивидуального подхода» при решении вопроса о выдаче лицензии в каждом конкретном случае и, несомненно, является существенной коррупционной составляющей.
Лицензионным требованиям место в законе
Для исправления ситуации необходимо прежде всего переформулировать содержащиеся в Законе основания для отказа в выдаче лицензий таким образом, чтобы они были конкретными и понятными, устранив тем самым существующую возможность для широкого, порой безграничного административного усмотрения должностных лиц контрольно-надзорного органа при решении вопроса о выдаче лицензии. Перечень сформулированных таким образом оснований для отказа в выдаче лицензии должен быть исчерпывающим, то есть закрытым.
Помимо этого, следует разработать адекватный ситуации на рынке спиртосодержащей продукции и понятный для всех его участников порядок лицензирования производителей алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, закрепить его в Законе с детальной регламентацией всех лицензионных требований и условий, процедур, сроков и документов и исключить возможность подзаконного регулирования порядка лицензирования на алкогольном рынке.
Это необходимо в том числе для практического воплощения принципиальных положений Концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения РФ на период до 2020 года. В ней Правительство РФ указывает на необходимость создания условий для развития российского виноделия и увеличения производства российских качественных вин в целях формирования культуры потребления алкогольной продукции.
Будет только хуже?
Между тем принятый в первом чтении проект Федерального закона № 484412-5 «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” и признании утратившим силу Федерального закона “Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе”» (Законопроект) не только не учитывает перечисленные недостатки, но и легализует сложившуюся негативную ситуацию под видом борьбы за эффективность регулирования алкогольного рынка.
Так, Законопроект расширяет сферу подзаконного нормативного регулирования для Правительства РФ и Росалкогольрегулирования. В частности, ведомству г-на Чуяна предоставляется полномочие на установление минимальных цен закупки и поставки этилового спирта, алкогольной продукции с содержанием этилового спирта свыше 28% объема готовой продукции (подп. «в» п. 7 и подп. «г» п. 9 Законопроекта). Данный механизм с учетом неясности методики, которую будет использовать РАР для определения цен, дает возможность планового регулирования экономических процессов, причем задействование данного механизма в ущерб рынку не исключается.
Контролирующий орган не должен устанавливать правила, соблюдение которых он проверяет. Введение минимальных цен может привести к уходу ряда субъектов предпринимательства с рынка, при этом доля нелегального оборота от введения данной меры сократится незначительно.
Возможность РАР самостоятельно аннулировать лицензию, не обращаясь в суд в случае нарушения указанных правил по установлению минимальных цен, чревата серьезными злоупотреблениями и содержит потенциал для существенного нарушения прав и законных интересов субъектов предпринимательства (подп. «б» п. 16 Законопроекта). Судебное обжалование – долгий процесс, остановка производства в связи с аннулированием лицензии приводит к значительным убыткам для компаний и индивидуальных предпринимателей. Судебная практика свидетельствует, что в большинстве случаев суды отказывают Росалкогольрегулированию в удовлетворении заявлений об аннулировании лицензий. Следовательно, количество судебных споров неоправданно возрастет, а не сократится, как утверждают разработчики документа.
Аннулирование лицензии – мера принуждения организационного характера, несоразмерная и неадекватная нарушению уровня регулируемых государством цен, наказание за которое должно осуществляться с помощью мер имущественного характера (денежные взыскания – штрафы), а не путем принудительного прекращения деятельности субъектов предпринимательства.
По замыслу авторов Законопроекта, для получения лицензии необходимо будет наряду с предусмотренными в настоящее время документами представить:
- схему оснащения основного технологического оборудования для производства автоматическими средствами измерения и учета, требования к содержанию которой определяются РАР;
- расчет мощности по производству, порядок и форма составления которого устанавливаются РАР.
Эти нововведения особенно настораживают производителей алкогольной продукции в свете начавшегося в 2011 году массового перелицензирования РАР участников рынка.
Таким образом, если анализируемый законопроект станет федеральным законом, РАР будет:
- определять условия лицензирования;
- выдавать лицензии;
- контролировать соблюдение лицензионных требований;
- аннулировать лицензии.
Подобная ситуация явно противоречит провозглашенным принципам проводимой в стране административной реформы о необходимости организационного разделения различных государственных функций в сфере экономики, а также конституционному положению о том, что любые ограничения прав и свобод человека и гражданина, в том числе на свободное ведение бизнеса в любой сфере предпринимательской деятельности, могут быть установлены только федеральным законом (ст. 55 Конституции РФ).
Законопроект предусматривает различные технические требования подзаконного регулирования, необоснованно ограничивающие производство и оборот спиртосодержащей продукции. Речь идет, в частности, об устанавливаемых
Правительством РФ нормах минимального использования мощностей по производству этилового спирта и алкогольной продукции, произведенной с использованием этилового спирта; расчете потребности в федеральных специальных марках; порядке учета производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; порядке учета использования мощностей по производству этилового спирта и алкогольной продукции; порядке и форме представления деклараций. По замыслу создателей Законопроекта механизмы реализации указанных технических требований в Законе не прописываются.
О несовершенстве положений документа, его некачественном и противоречивом характере говорит масса недостатков юридико-технического характера, которые были отмечены и в Заключениях на Законопроект Президента РФ и Правового Управления Государственной Думы РФ.
Таким образом, Законопроект не соответствует заявленным его разработчиками целям, не решает поставленных задач и существующих проблем регулирования данной сферы. Его принятие скорее приведет к негативным последствиям, прямо противоположным его целям, то есть к снижению качества продукции и росту теневого оборота алкоголя.
При доработке рассматриваемого Законопроекта нужно учесть принципиальное положение ч. 4 ст. 8 нового Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»: «К лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, а также требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции». Эта норма полностью игнорируется как сложившейся в РАР практикой лицензирования и регулирования рынка спиртосодержащей продукции, так и авторами Законопроекта.
Следует отметить, что после принятия данного Законопроекта во втором чтении учесть замечания, приведенные выше, будет уже нельзя.